精準用好信用監管“八個手段” 高質量推動“放管服”改革

發布日期:2019-09-25 09:17:48 |信息來源:新華信用 |閱讀次數:

8月16日上午,國家發展改革委在每月例行新聞發布會上,回應了“有人擔心信用機制可能被濫用”“如何把握好信用工具的邊界”等社會熱點問題,提出做到“三個防止”和四個“更加注重”。當天晚上,中央電視臺《新聞1+1》以“失信‘黑名單’的增與減!”為主題播出了一期節目,探討信用監管相關問題。社會各界越來越關注信用體系建設,也越來越關心政府部門如何用好信用監管的手段。

近期,國務院辦公廳印發了《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》(國辦發〔2019〕35號,以下簡稱《指導意見》),提出深入推進“放管服”改革,進一步發揮信用在創新監管機制、提高監管能力和水平方面的基礎性作用。筆者通過認真學習領會《指導意見》重要精神,針對社會各界關注的涉及信用建設特別是信用監管的熱點問題,有一些思考,供大家參考。

一、黨中央國務院高度重視信用監管

習近平總書記曾于2003年在浙江日報“之江新語”專欄發表署名文章——《努力打造“信用浙江”》,提出要進一步健全信用制度,強化信用監管;在2015年主持召開中央全面深化改革領導小組第16次會議時提出,完善市場準入和監管、產權保護、信用體系等方面的法律制度。

李克強總理2018年、2019年連續兩年在全國推動“放管服”改革電視電話會議上提及信用監管,強調市場經濟是信用經濟,信用監管是規范市場秩序的“金鑰匙”;推進“雙隨機、一公開”監管和信用監管、重點監管等結合,推行“互聯網+監管”。

2018年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》,提出加快建立以信用承諾、信息公示為特點的新型監管機制;聯動推進行政審批制度改革、綜合行政執法體制改革和社會信用體系建設,建立健全失信聯合懲戒機制,實現“事前管標準、事中管檢查、事后管處罰、信用管終身”。

《指導意見》的出臺正是貫徹落實黨中央國務院關于信用監管的系列指示精神的重要舉措。

二、構建以信用為基礎的新型監管機制

《指導意見》強調,建立健全貫穿市場主體全生命周期,銜接事前、事中、事后全監管環節的新型監管機制,并提出了一系列信用監管手段。精準用好這些信用監管手段,是構建以信用為基礎的新型監管機制,實現信用分級分類監管的關鍵。

(一)精準用好“信用承諾”,讓承諾有“馳”有“張”

黨的十九大以來,國務院常務會議先后7次提出推廣“信用承諾”,對目前不能取消審批、但通過事中事后監管能夠糾正不符合審批條件行為的審批事項實行告知承諾制,由市場主體作出承諾、達到審批條件即可獲批經營,這就是承諾的“馳”。所謂“馳”,就是放,是通過用好“信用承諾”,實現簡政放權。

精準用好“信用承諾”,不僅要用好承諾的“馳”,也要用好承諾的“張”。所謂“張”,就是收,避免“信用承諾”被狗皮膏藥式的濫用。應在兩個方面把握好承諾的“張”。

一是“信用承諾”的內容要“張”。承諾的內容應當是可事后驗證的,承諾的認可部門應當及時對承諾內容是否屬實進行核查,發現與承諾不符的,應當依法撤銷審批決定并對其從重處罰。不讓“信用承諾”成為“花架式”。比如《上海市行政審批告知承諾管理辦法》提出,作出不實承諾或者違反承諾的,可視情況對其采取依法撤銷行政審批決定、給予警告和罰款、不再適用告知承諾的審批方式等措施。

二是“信用承諾”的范圍要“張”。國務院常務會提出,對涉及公眾健康和安全等不宜采取告知承諾方式的審批事項,要優化準入服務,分門別類減少申報材料和環節、壓縮審批時限、提高透明度。采用“信用承諾”方式簡化了行政審批的流程,但同時也增加了行政審批的風險。涉及公眾健康和安全等重要領域不能僅憑“一紙承諾”就給予相關許可,否則一旦產生失信,對社會負面影響太大。

(二)精準用好“信用記錄”,讓記錄有“檻”

前段時間,北京市、南京市分別將市民地鐵占座、闖紅燈等行為列入個人信用記錄,引起一些爭議。一些媒體認為,這是“把信用當成筐,什么都往里裝”,存在信用泛化問題,信用記錄應當有“門檻”。在判斷北京市、南京市的做法是否存在信用泛化問題前,需要明確兩個問題。

第一個問題,不文明、不道德行為是不是都是失信行為?這首先需要明確判定守信行為、失信行為的標準。從理論研究角度來說,信用有多種定義、多個維度。由于被認定為守信或失信后,將影響相關主體的權利和義務,因此對守信行為、失信行為的認定不能依據理論研究成果,而應當依法依規。

《上海市社會信用條例》在全國首次對“社會信用”作出定義,提出社會信用是指具有完全民事行為能力的自然人、法人和非法人組織,在社會和經濟活動中遵守法定義務或者履行約定義務的狀態。也就是說,遵守法定義務或者履行約定義務可被認定為守信行為,反之即為失信行為。在國家信用立法暫未出臺情況下,個別地方信用條例作出的有益探索,可作為其它地方的參考和借鑒。

從北京的案例來看,依據《北京市交通委員會關于對軌道交通不文明乘車行為記錄個人信用不良信息的實施意見》,北京市把逃費、占座、列車上進食、推銷營銷、大聲播放視頻音樂等五種不文明乘車行為納入個人信用不良記錄。這五種不文明乘車行為全部在《北京市軌道交通乘客守則》中明文禁止。參照《上海市社會信用條例》,產生這五種不文明乘車行為即違反了約定義務,也就是產生了失信行為。

而不文明乘車行為遠不止這五種,所以不文明、不道德是判定失信行為的必要而不充分條件,關鍵還要看是否已將這種不文明、不道德行為納入法定義務或者約定義務。

第二個問題,失信行為是不是都被列入信用記錄?依據《上海市社會信用條例》關于社會信用的定義,從定性角度來說,闖紅燈是違法違規行為,應該被認定為失信行為。從南京市的案例來看,依據《南京市文明交通信用管理實施細則》,非機動車駕駛人、行人、乘車人不按交通信號燈指示通行一年內累計達5次以上的,構成一般交通失信行為,且行為人不滿十八周歲有違反文明交通信用管理的行為不認定為交通失信。南京市把闖紅燈行為列入市民信用記錄有兩個前提條件:一是闖紅燈一年內累計達5次以上,二是年滿十八周歲。

由此可知,南京市把市民闖紅燈的失信行為列入個人信用記錄是有“門檻”的,不是把所有失信行為都列入信用記錄。社會公眾如果不希望有失信記錄,守法履約即可。

綜上所述,北京市、南京市的做法參照《上海市社會信用條例》關于社會信用的定義,有一定的合理性。

(三)精準用好“信用評價”,讓評價有“理”有“利”有“節”

“信用評價”關鍵在應用。而能否被認可和被應用,不僅看這個評價結果是否由權威機構作出,而且要看這個評價結果的生成過程是否科學、公正、客觀,經得起推敲。“信用評價”有“理”,依據評價結果進行分級分類監管才有“理”。

“信用評價”的一種表現形式是個人誠信積分,社會各界非常關注。個人誠信積分一般由地方政府公共服務部門發布,分高的,在獲取公共服務方面可以得到更多的便利和實惠;分低的,得到的便利和實惠就少。因此,個人誠信積分將影響公共資源的分配和使用,應從四個方面讓個人誠信積分更有“理”。

一是個人誠信積分的數據來源要有“理”。由于涉及公共資源的分配,應盡可能依據政府部門自生數據計算個人誠信積分,個人誠信積分不宜把市場機構的誠信積分或者信用積分納入指標體系。由于商業數據的準確性和真實性存在不確定性,出于應用場景的考慮,即使采用也應當給予較小的權重。

二是個人誠信積分的加減依據要有“理”。一些地方的做法是,個人誠信積分依據失信記錄減分,依據守信記錄加分。無論是加分還是減分,都對個人的權利和義務產生影響,對于政府來說都屬于行政行為。因此,有必要建立配套的個人誠信積分管理辦法,為加分和減分提供依據。

三是個人誠信積分的信息發布要有“理”。依據《個人信息安全規范》,個人誠信積分是個人信息,且一旦泄露、非法提供或濫用可能危害人身和財產安全,極易導致個人名譽、身心健康受到損害或歧視性待遇等,屬于個人敏感信息。因此,個人誠信積分的信息發布應當合法合規。

四是個人誠信積分的應用場景要有“理”。個人誠信積分應主要用于激勵場景,不能在沒有法律法規依據的情況下作為懲戒的依據。可遵循“誰參與、誰應用”的原則,提供個人誠信積分數據來源的政府公共服務部門,也是積分的應用部門。

并不是所有的“信用評價”像個人誠信積分一樣只能用于激勵場景。稅務總局根據納稅情況將納稅信用級別分為A、B、M、C、D等五個等級,其中A級為信用狀況最好的,作為守信激勵對象獲得一些便利,即評價結果好的有“利”;納稅信用等級為D級的,作為失信聯合懲戒對象受到一些限制或節制,即評價結果差的有“節”。

(四)精準用好“風險預警”,讓預警有“用”

“風險預警”是一個比較容易被忽視的信用監管手段,但這一手段并非可有可無、毫無用處。發生違法違規行為時,比較常用的手段是作出行政處罰。但根據《行政處罰法》,除了簡易程序的行政處罰外,一般程序的行政處罰必須經過全面、客觀、公正地調查,收集有關證據。這意味著,從發生違法違規行為,到作出行政處罰,需要經過一段時間,而這可能會延誤發布違法違規信息的最佳時間,甚至可能會被社會公眾認為政府不作為或政府作為不及時。而“風險預警”不屬于行政行為,發布流程簡單,可以彌補行政處罰等傳統監管手段流程復雜的不足。

“風險預警”要發揮好作用,應當具有四個屬性:

一是發布及時。“風險預警”不一定要像新聞一樣實時快速,但時效也要高,越早發布“風險預警”,越能體現“風險預警”的價值。

二是程序簡易。“風險預警”的信息內容應當簡單易懂,便于社會公眾識別;信息發布流程應當簡化容易,以滿足發布及時的要求。

三是定向推送。根據“風險預警”信息涉及的范圍,定向推送給相關部門參考。

四是信息可“用”。“風險預警”的信息應當有用,對于社會公眾有規避風險的價值,而且可以轉化為信用記錄,為后續實施失信懲戒提供依據。

(五)精準用好“信息公示”,讓公示有“力”有“量”

今年4月,國家發展改革委辦公廳印發了《關于進一步完善“信用中國”網站及地方信用門戶網站行政處罰信息信用修復機制的通知》(以下簡稱《通知》),《通知》分別明確了涉及不同失信情形的行政處罰信息的公示期限。

而根據新修訂的《政府信息公開條例》,行政機關應當主動公開本行政機關的實施行政處罰、行政強制的依據、條件、程序以及本行政機關認為具有一定社會影響的行政處罰決定,其中并未明確公開期限。

之所以對信用門戶網站公示行政處罰信息明確期限,是因為在各級信用門戶網站公示信息與在各級政府部門網站公示信息效果是不一樣的,尤其對于招投標領域。

依據《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》,采購人可在招標文件中指定投標人信用信息查詢渠道。隨著“信用中國”網站以及地方信用門戶網站社會影響力越來越大,采購人越來越認可各級信用門戶網站上公示的信用信息。

行政處罰信息以往都是在政府部門網站上公開,只是作為政府信息。當在信用門戶網站公示后,就可能被認定為失信記錄,將受到失信懲戒。此“公示”非彼“公示”,信用門戶網站的公示比政府部門網站的公示威懾力更大。

“信息公示”要發揮好作用,應當具有四個屬性:

一是有專欄。應當在信用門戶網站設置公示專欄,明確專欄內信息的公示屬性。

二是有識別。專欄內的信息可用以識別相關主體的守法、履約狀況。

三是有查詢。應當在公示專欄內開發查詢功能,方便社會公眾核查應用。

四是有歸集。應當將各級政府部門網站上的可用以識別、分析、判斷信息主體守法、履約狀況的信息歸集到信用門戶網站信息公示專欄,讓公示內容有一定的量,從而產生公示的集約效應。

(六)精準用好“紅黑名單”,讓名單有“別”

隨著社會公眾誠信意識不斷增強,大家越來越關注“紅黑名單”,但不同認定單位的“紅黑名單”是有差別的。根據認定單位的屬性和名單的用途,“紅黑名單”可分為行政性、行業性、市場性、社會性等類別。

一是行政性“紅黑名單”。一般由政府部門認定,其它單位協同應用。比如失信被執行人。雖然法律規章沒有明確要求非政府部門必須應用行政性“紅黑名單”,但由于行政性“紅黑名單”的權威屬性,很容易被其他單位廣泛應用。

行政性“紅黑名單”根據認定部門的層級又可分為國家級、省級、市級、縣級等類別,不同層級的名單的應用范圍也是有差別的。國家級的在全國范圍內都有效,省級、市級、縣級的大多只能在本轄區內有效。國家級的名單又分不同的領域,各領域“紅黑名單”依據法律規章所受用的聯合獎懲措施也不盡相同。

二是行業性“紅黑名單”。一般由行業協會商會認定,主要應用于行業協會商會內部,其它單位參考應用。行業性“紅黑名單”主要服務于行業協會商會會員企業的管理并供社會公眾參考。比如中國物流與采購聯合會發布物流行業信用“黑名單”。由于政府部門一般只應用依法依規認定的“紅黑名單”,行業協會商會認定的“紅黑名單”主要作為參考。

三是市場性“紅黑名單”。一般由市場主體認定,主要供其內部應用。比如乘客誤機打人,被法國航空公司列入“黑名單”。市場性“紅黑名單”一般服務于企業的客戶管理或者供應商管理,評價標準主要服務于市場主體自身的需要,與其它單位的評價標準可能缺乏兼容性,因而應用范圍大多僅限市場主體內部生態。

四是社會性“紅黑名單”。一般由媒體或第三方機構認定,主要供社會公眾參考。比如人民日報官方微博發布了從2013年到2016年五年期間被曝光的5批共計381所虛假大學名單。社會性“紅黑名單”一般屬于公益性質,供社會公眾參考。

(七)精準用好“聯合獎懲”,讓獎懲有“依”有“據”

目前,各地方各部門提出守信聯合激勵和失信聯合懲戒措施上百條,而“聯合獎懲”機制有效發揮作用有兩個必要條件:

第一個條件是讓獎懲有“依”,即有依托。要讓聯合獎懲對象名單信息嵌入各類應用場景的系統和平臺中,依托這些系統和平臺,在操作流程上強制應用聯合獎懲信息。

第二個條件是讓獎懲有“據”,即有憑據。具體來說,要有四個方面的憑據:

一是聯合懲戒有“據”。實施的每一條懲戒措施都要有明確的法律規章作為依據。比如依據《最高人民法院關于限制被執行人高消費及有關消費的若干規定》,限制失信被執行人購買機票和列車軟臥、高鐵、其他動車組一等座以上車票。

二是信息互認有“據”。在開展信用評價、聯合懲戒過程中要加強對外部失信信息的應用,并通過法律規章予以認可。比如依據《海關認證企業標準》,高級認證和一般認證均須符合“未有不良外部信用”。

三是信用要求有“據”。在業務層面要增加對相關主體“信用”“信譽”“誠信”等品質的要求。比如依據《證券法》《證券投資基金法》《期貨交易管理條例》等法規,申請設立相關金融機構時,要求主要股東“信譽良好”。

四是獎懲范圍有“據”。實施聯合獎懲的范圍要依據制定聯合獎懲對象認定標準的部門或單位的層級和屬性。目前,一些地方政府根據自身工作需要,出臺了一些地方性的聯合獎懲對象認定標準,并發布了名單。但這些名單主要在本級政府轄區內有效,也主要在本轄區內對其實施聯合獎懲。也有一些地方正在探索跨地區聯合獎懲互認機制,其核心還是聯合獎懲對象認定標準的互認,而這也需要有相關依據。

(八)精準用好“信用修復”,讓修復有“時”

《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》(國發〔2016〕33號)提出,建立健全信用修復機制,聯合懲戒措施的發起部門和實施部門應按照法律法規和政策規定明確各類失信行為的聯合懲戒期限,在規定期限內糾正失信行為、消除不良影響的,不再作為聯合懲戒對象。

由此可知,被認定失信后,失信主體的信用修復是有時效的。信用監管是手段,不是目的。信用監管的初衷是讓各類主體守法履約,一旦被認定為失信,需要在有效時間內通過整改等方式達到修復要求,即可退出失信名單,并不再受到懲戒。

從各地方各部門已有經驗來看,“信用修復”可分為四種類型:

一是整改性修復。一些主體因未遵守法定義務或履行約定義務被認定為失信,經整改遵守了法定義務或履行了約定義務,即完成了失信的修復。比如失信被執行人,積極履行生效法律文書確定義務或主動糾正失信行為的,人民法院可以決定提前刪除失信信息。在時效方面,納入失信被執行人名單的期限為兩年;被執行人以暴力、威脅方法妨礙、抗拒執行情節嚴重或具有多項失信行為的,可以延長一至三年。

二是成本性修復。一些主體因在修復失信時需要承擔附加成本。比如“信用中國”網站上的行政處罰信息信用修復,涉及嚴重情形的需參加信用修復培訓和提供信用報告。在時效方面,涉及一般失信行為的行政處罰信息自行政處罰決定之日起,三個月后可申請信用修復,從信用網站撤下相關信息,最長公示期限為一年;涉及嚴重失信行為的行政處罰信息自行政處罰決定之日起,六個月后可申請信用修復,從信用網站撤下相關信息,最長公示期限為三年。

三是時效性修復。一些主體被認定失信后,在一定期限內會受到聯合懲戒,但沒有修復失信的渠道,只能等到期限屆滿后自動修復。比如安全生產領域失信聯合懲戒對象名單,期滿一年后自動修復。

四是考察性修復。一些主體被認定失信后,在一定期限內會受到聯合懲戒,且在此期間接受考察,到期未產生新的失信行為的,自動修復。比如海關失信企業聯合懲戒對象名單,自被認定為失信企業之日起連續兩年未發生指定失信情形即可修復。

信用監管是規范市場秩序的“金鑰匙”,而用好這把“金鑰匙”,需要精準發力。只有方向和力度都合適,才能轉動“金鑰匙”,打開市場的“方便之門”。精準用好信用監管“八個手段”有助于準確把握“金鑰匙”的著力點,也必將有助于高質量推動“放管服”改革。

以上內容僅代表個人觀點。

(本文作者:國家公共信用信息中心 余里彪)

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